مقررات‌گذاری، مشکل ما نیست! مساله ماست!

هفته پیش، نشست بررسی نقش (مثبتِ) فین‏تک‏ها در رونق تولید در مرکز پژوهش‌های مجلس برگزار شد و در کنار طرح نکات آموزنده بسیار، همچنین نقش منفی بانک مرکزی که خود را مرجع مقررات‌گذاری بخش نوپدید فین‌تک می‌شمارد، مطرح و تاکید شد: با تصویب تبصره‌ای شاید بتوان این مشکل را رفع کرد.

من معتقدم، با تصویب تبصره‌ای شاید بتوان از مشکلات کاست اما نمی‌توان آنها را رفع کرد.  به همین مناسبت، در یادداشت حاضر، مایلم این پرسش را مطرح کنم که به نظر شما، خواننده عزیز، مقررات‌گذاری موضوعی‌ است از جنس مشکل یا از نوع مساله؟

«مشکل» در برابر «مساله»

برای روشن شدن پرسشم، مجبورم توضیح دهم:

مشکل بودن یک امر، به میزان پیچیدگی و درجه سختی انجام آن امر از سوی ما برمی‌گردد؛ اما مساله بودن یک امر، کیفیتی است که به قدرت اندیشه و توانایی ما در حل واقعی مساله وابسته است؛ طرح مساله وابسته است به گذار از حداقل پنج مرحله و حداکثر از هر شش مرحله زیر:

1. به شیوه بیان ما در پرسش از آن امر،

2. به مستند بودن پرسش،

3. به دسترس‌پذیر بودن صورت مساله،

4. به درک ما از صورت مساله،

5. به قدرت ما در یافتن راه‌حل‌های ممکن و

6. به توانایی ما برای حل مساله، در عمل.

برای مثال: سنگ‌نوردی نسبت به راهپیمایی، مشکل است و این مشکل، در هر حالت، هر بار دارای درجه‌ای از سختی است؛ ولی سنگ‌نوردی یا راهپیمایی، امری از جنس «مساله» برای ورزشکاران و مربیان نیست. بر خلاف قانون‌گذاری! - قانون‌گذاری حداقل برای کارشناسان، مشکل نیست، اگر هم مشکل باشد، این مشکل با ممارست رفع می‌شود. قانون‌گذاری، در هر صورت مشکل ما نیست! بلکه مساله ما است! آن هم از سال 1253 خورشیدی که رساله «یک کلمه» مستشارالدوله درباره چیستی «قانون» منتشر شد، تا کنون! تا به امروز قانون، مهم‌ترین مساله برای کشوری است که عالمانش حتی موفق به طرح درست صورت مساله قانون نشده‌اند. اکنون علاوه بر مساله «قانون»، مقررات‌گذاری نیز بر مسایل اساسی کشور افزوده شده است.

مقررات‌گذاری هم مشکل نیست، مساله‌ است!

حوزه مقررات‌گذاری (Regulations) نیز مشکل مدیران و کارشناسان ما نیست، بلکه مساله‌ ایشان است! تا حوزه مقررات‌گذاری را همه ما به درستی درک و به‌طور کامل «پیاده» نکنیم، اتفاق مهمی برای اعتلای اقتصاد ملی‌مان نمی‌افتد و سرمایه‌گذاری‌های کلان در بخش‌های مختلف اقتصاد، رونق واقعی تولید، بلوغ بخش خصوصی و آرمان کوچک شدن دستگاه‌های عریض و طویل دیوان‌سالاری دولتی را در داخل کشور شاهد نخواهیم بود.

نتیجه مهم درک قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری، فقط تنظیم و تعیین درست مناسبات بخش‌های خصوصی کشور با بخش عمومی نیست، بلکه اعتلای اقتصاد ملی است، آن هم در کشوری که بقای فیزیکی‌اش به‌شدت نیازمند چنین اعتلا و اقتداری است.

نشست بررسی نقش فین‏تک‏ها در رونق تولید

آخرین باری که در جلسه‌ای با مساله حوزه Regulations مواجه شدم، نشستی تخصصی بود که در روز چهارشنبه، پنجم تیر ماه 1398 توسط دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برگزار شد. در این جلسه، به‌ترتیب: مدیر دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس؛ ريیس سازمان فناوری اطلاعات ایران؛ معاون طرح و برنامه وزارت صمت؛ و دبیر انجمن استارت‌آپ‌های فین‌تک به سخنرانی پیرامون «بررسی نقش فین‏تک‏ها در رونق تولید» پرداختند و در خلال مطالب و نتایج بسیار خوب‌شان، همچنین به این مطلب و نتیجه ارزنده رسیدند که مشکل بالندگی بخش فین‌تک، خودمقررات‌گذاری بانک مرکزی و چالش تعارض منافعی است که مانع مقررات‌گذاری درست توسط بانک مرکزی می‌شود و لذا پیشنهاد شد: بیاییم این چالش را با تصویب یک تبصره یا یک اصلاحیه قانونی به نفع بازیگران بخش نوپدید فین‌تک، رفع کنیم.

گزارش این نشست تخصصی مهم را می‌توانید در وبگاه مرکز پژوهش‌های مجلس به نشانی http://rc.majlis.ir/fa/news/show/1153061#prettyPhoto  بیابید و مطالعه کنید].اگرچه در متن گزارش، به مشکل خودمقررات‌گذاری بانک مرکزی اشاره نشده است. به همین دلیل، من در این یادداشتم می‌خواهم به مساله بودن مبحث Regulatory Body  (مرجع مقررات‌گذاری بخشی) و مقررات‌گذاری (Regulations) به‌طور کلی در همه بخش‌های اقتصادی کشور و به‌خصوص در بخش نوپدید فین‌تک که موضوع جلسه مذکور بود بپردازم.[

غایب بزرگ این جلسه، بانک مرکزی بود.

بانک مرکزی در کشاکش رقابت بین بخش فین‌تک و بانک‌های کشور، نه تنها خود را مرجع مقررات‌گذاری بخش فین‌تک معرفی می‌کند، بلکه خود را در سایر بخش‌های مرتبط، مانند: بخش ارز مجازی، بخش خدمات کیف پول الکترونیکی، بخش کارت‌خوان و بسیاری دیگر از بخش‌ها و زیربخش‌های فراهم‌آوران خدمات الکترونیکی مالی، یگانه رگولاتوری موجه می‌داند، در حالی که در تمامی این بخش‌ها هم ذی‌نفع است و هم مرجع حل اختلاف!

فلذا تصمیمات و اقدامات مدیران بانک مرکزی در حوزه‌های مزبور، همواره با چالش تعارض منافع[conflict of interest (COI)]  مواجه است و با وجود چنین تعارضی، معتقدم بانک مرکزی بنا بر منطق نباید یکی از مقرات‌گذاران امور کشور باشد!

تا همه ذی‌نفعان بخش خصوصی و حاکمیت، فلسفه وجودی Regulatory Body و معنای اقتصادی بخش (sector) را درک نکنند، نمی‌توان به ایجاد تحول مثبت در اقتصاد کشور، همت گمارد. وقتی هم نتوانیم مراجع مقررات‌گذاری بخشی را به درستی تاسیس کنیم، نخواهیم توانست حقوق حقه کنشگران بخش‌ عمومی (public sector)  و بازیگران بخش‌های خصوصی را رعایت و جایگاه قانونی نهاد مقررات‌گذاری (Regulatory Body)  را برای اعتلای اقتصاد ملی، معین کنیم. به همین دلیل هم قادر نخواهیم بود مضامین رو به گسترش بخش (مثل بخش RegTech) را به‌موقع شناسایی و مراجع مقررات‌گذاری بخش‌های نوپدید کشور را بومی‌‌سازی کنیم، در نتیجه نمی‌توانیم به رونق تولید و توسعه خدمات در کشور کمکی درخور کنیم، بلکه برعکس، ناخواسته: موانعی بدیع و مواردی جدید از تحریم‌های داخلی را بر تحریم‌های خارجی می‌افزاییم. این است تجربه مدیران بخش عمومی و بخش‌های خصوصی ما از دو دهه فعالیت نسخه‌های بدلی Regulatory Body در ایران.

به همین علت، در زیر – تا آنجا که در این يادداشت بگنجد- می‌پردازم به چند تعریف و توضیح پیرامون  Regulatory Body  (نهاد مقررات‌گذاری).

تعریف نهاد مقررات‌گذاری

بر اساس تعریف لغت‌نامه بیزینس دیکشنری [businessdictionary.com/definition/regulatory-body.html]: «نهاد مقررات‌گذاری، سازمانی مستقل و معمولا تاسیس و نصب شده توسط دولت است که قواعد و هنجارهای کنترلی- نظارتی یک صنعت (یا یک بخش اقتصادی) را وضع و بر فعالیت‌های شرکت‌های درون آن صنعت (یا بخش)، نظارت می‌کند.»

امروزه، در عصر زمامداری و به قولMichael Howlett : عصر فرازمامداری یا meta-governance (2011)، نهادهای مقررات‌گذاری اکثرا مستقلی، در اغلب بخش‌های اقتصادی کشورها به وجود آمده‌اند و بخش‌های مختلف اقتصاد و بازار و عرصه‌های متفاوت علم و فناوری را زیر نظر دارند. برای اینکه نهادهای مقررات‌گذاری، سازمان‌های مستقلی باشند، در شکل‌گیری آنها اصول زیر رعایت می‌شود:

ü هریک از قوای سه‌گانه، نقش معینی در ایجاد و ادامه فعالیت مرجع مقررات‌گذار بخشی بر عهده دارند، به شرح زیر:

ü وزیر مرتبط با نهاد مقررات‌گذاری یا رییس‌جمهوری، اعضای اصلی نهاد مقررات‌گذاری را (فقط) منصوب؛

ü‌پارلمان، سنا یا مجلس ملی، آنها را تنفیذ و

ü‌قوه قضايیه - در صورت لزوم- در تصمیمات آنها تجدید نظر می‌کند.

ü نهادهای مقررات‌گذاری دارای منابع مالی- درآمدی مستقل از بودجه‌های دولتی هستند و صرفا از محل فروش خدماتشان، مخارج خود را تامین می‌کنند.

ü نهاد‌های مقررات‌گذاری به خاطر اینکه واقعا استقلال رای داشته باشند، هیچ یک از مدیران و کارکنانشان، حقوق‌بگیر دولت نیستند.

ü به خاطر اینکه نهاد‌های مقررات‌گذاری در تصمیم‌سازی و داوری‌هایشان واقعا بی‌طرف باشند، هیچ یک از کارکنان و احدی از وابستگان درجه یک ایشان، حق ندارد نفع مادی و مالکیتی - حتی به صورت مالکیت سهام جزیی- در صنعت و شرکت‌ها و بهره‌برداری‌های بخش تحت کنترل نهاد رگولاتوری داشته باشد.

ü در نهاد‌های مقررات‌گذاری: سیاست‌گذاری از بهره‌برداری، جدا و مقررات‌گذاری نیز از مالکیت، جداست. 

 

«ربایش مقرراتی»: مخاطره انحراف از مسیر مقررات‌گذاری

یکی از خطراتی که نهادهای مقررات‌گذاری – به ویژه نهادهای غیرمستقل- را تهدید می‌کند، مخاطره انحراف از مسیر و مقاصد اولیه است که در ادبیات و نوشتگان علمی حوزه Regulations، آن را "ربایش مقرراتی (Regulatory capture)"  خوانده‌اند.

تحت عنوان «ربایش مقرراتی» در دانش‌نامه برخط ویکی‌پدیا (انگلیسی) آمده است:

«ربایش مقرراتی هنگامی در اقتصاد رخ می‌دهد که یک نهاد مقررات‌گذاریِ ایجادشده برای اقدام در جهت منافع عموم، به جای انجام رسالت خود، منافع تجاری یا منافع خاصی را تامین و اقامه کند و در اثر این عدول از وظیفه، صنعت یا بخش معینی بر منافع عموم تفوق می‌یابد. ربایش مقرراتی، شکلی از فروگذاری دولتی    (government failure) است، زیرا می‌تواند به مثابه تشجیع شرکت‌های بزرگ برای تولید «هزینه‌های اجتماعی منفی (Negative externalities, also called: "negative social costs"  ) عمل کند. »

ربایش مقرراتی از آثار «مقررات‌گذاری نامناسب» (Mis-regulation) است و برای پرهیز از «مقررات‌گذاری نامناسب»، حداقل دو اقدام باید صورت گیرد:

ü  نهاد مقررات‌گذاری مربوط، پیشقدم می‌شود، مقررات وضع شده توسط اعضای خود را پیش از قانونی شدن و به اجرا در آمدن، نخست برای اطلاع مردم و تفسیر عموم، منتشر کند. و

ü پیش از قانونی شدن مقررات وضع شده، نهاد مقررات‌گذاری باید جلسه‌های گفت‌و شنود عمومی (Public hearings) برگزار کند.

از تعاریف مزبور مشاهده می‌شود که شرایط معقول و منطقی مذکور برای کارکرد مناسب مقررات‌گذاری در مورد نهاد‌های مقررات‌گذاری ما صادق نیستند. به نظر می‌رسد که ما نوعا هنوز مساله‌ای به نام نهاد‌های مقررات‌گذاری برای خود مطرح نکرده‌ایم.

(ادامه مطالب مذکور را در فرصتی دیگر پی‌خواهم گرفت.)