جستاری حقوقی بر مصوبه دولت پیرامون صنعت ماینینگ

در این جستار بر آن هستيم كه با بررسی مصوبه دولت در خصوص تعرفه‌گذاری حامل‌های انرژی برای صنعت ماینینگ موضوع مصوبه شماره 58144/ ت 55637 ه هیات دولت با عنوان «استخراج فرآورده‌های پردازشی رمزنگاری‌شده رمزارز‌ها (ماینینگ)» مطالبی تقدیم و اعلام كنيم که در حال حاضر بخش زیادی از فعالان اقتصادی، صنعتگران و سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، بیش از 10 هزار میلیارد تومان سرمایه ایرانی و بخش قابل توجهی از درآمد‌های ارزی کشور از قبل این صنعت نوظهور بلاتکلیف مانده و با وجود ایرادات قانونی در بخش‌هایي از مصوبه مذکور (به خصوص در تعرفه‌گذاری حامل‌های انرژی) اصلاح و بازبینی این مصوبه می‌تواند باعث رونق دوباره و عبور از وضع موجود شود.

وضع مقررات یکی از مهم‌ترین مسایلی است که در قوه مجریه می‌بایست به آن به عنوان یکی از مسایل بنیادین در ایجاد بستر مناسب و امن برای فعالیت‌های اقتصادی و تسهیل فضای کسب‌و‌کار نگریست و هرچه دولتمردان در مقام تصویب مقررات در حوزه‌های مختلف ملاحظات حقوقی و رعایت اسناد بالا دستی و قوانین مصوب نهاد‌های قانون‌گذاری را مورد توجه بیشتری قرار دهند از اتلاف منابع کشور و از دست رفتن فرصت‌های اقتصادی و اجتماعی نظام جلوگیری خواهد شد. در این راستا اصل 138 قانون اساسی به دولت اجازه تصویب آیین‌نامه‌های مستقل برای سه منظور یعنی انجام وظایف اداری، تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری را داده است لکن دولت در استفاده از این اختیارت محدود به رعایت قوانین و سیاست‌های کلی کشور است و نمی‌تواند با وضع قاعده آمره موجد یا سالب حق و تکلیف و ایجاد شرایط خاص برخورداری از حقوق قانونی برای اشخاص که مختص حکم مقنن یا ماذون از قبل قانون‌گذار است اقدام به تصویب مقررات کند.

پرواضح است که با تصویب این مصوبه درمورخه 13 /3/ 1398 اقدام مناسبی در راستای قانونی شدن فعالیت ماینر‌ها و شناسايی این فعالیت به عنوان صنعت در کشور انجام شد، لکن در ذیل این مصوبه و در بند 4 از مصوبه دولت با ایجاد انحصار در عرضه و تامین برق برای وزارت نیرو این بند را این گونه تنظیم کرده که «تامین برق متقاضیان استخراج رمزارزها صرفا با دریافت انشعاب برق از شبکه سراسری یا احداث نیروگاه جدید خارج از شبکه سراسری صورت می‌گیرد» دولت فضای تولید و توزیع برق را در کشور و برای این صنعت به صورت غیررقابتی و انحصاری طراحی کرده است که این بخش از مصوبه مغایر با احکام قانونی منعکس در مواد 43 و فراز‌های ب و ط از 45 و 52 و 86 از «فصل نهم - تسهیل رقابت و منع انحصار» قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی بوده و با ایجاد محدودیت در تامین و فروش برق، این مصوبه، مصداق بارز اخلال در رقابت است. یکی از روش‌های تامین برق صنعت ماینینگ استقرار این صنعتگرها در کنار نیروگاه‌ها و عدم تحمیل بار مصرفی این مصرف‌کنندگان بزرگ بر شبکه برق سراسری است. لکن استفاده از لفظ «صرفا» در متن مصوبه ایجاد کننده انحصار برای دولت در تامین برق مورد نیاز این صنعت آن هم از طریق شبکه برق سراسری است و این اولین ایراد و تعارض مشهود در این مصوبه در مغایرت با قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام برای جلوگیری از ایجاد انحصار در فضای اقتصادی کشور است.  

ایجاد انحصار از یک طرف و تعرفه‌گذاری غیرقانونی از طرف دیگر در ادامه بند 4 مصوبه دولت با این متن که «تعرفه برق متقاضیان استخراج فرآورده‌های پردازشی رمزنگاری شده رمزارزها با قیمت متوسط ریالی برق صادراتی با نرخ تسعیر سامانه نیما که توسط وزارت نیرو تعیین و اعلام می‌گردد، محاسبه و اعمال خواهد شد.» اقدام غیرقانونی دیگری است که به موجب بند 4 و تبصره 3 این بند از تصویب‌نامه واقع شده و تعرفه برق صنعت ماینینگ در حالي با نرخ صادراتي محاسبه مي‌شود که این تعرفه برای فعالیت ماینینگ، مغایر با بند 9 اصل 3 قانون اساسی و از مصادیق بارز تبعیض ناروا است زيرا دولت با این مصوبه، صنعت داخلی ماینینگ را با تبعیض نسبت به دیگر صنایع انرژی‌بر از امکانات، خدمات و حمایت‌های دولتی منع کرده و همانند یک فرد خارجی با فعالان این صنعت رفتار کرده است.

مفهوم اقتصادی متوسط قیمت برق صادراتی این است که صنعتگر ایرانی از بخشی از خریداران برق صادراتی ایران، هزینه برق به مراتب گران‌تري مي‌پردازد. اگر در کشور دوست و برادر ما عراق، برق ایران با قیمتی پایین‌تر از دیگر همسایگان فروخته می‌شود، با اجرای این مصوبه صنعتگر ما که بار تولید، اشتغال و توسعه این کشور را بر دوش دارد از برق صادراتی و گران‌تر از رقیب خود در کشور عراق استفاده می‌کند. جدای از تبعیض فاحش داخلی بین صنایع انرژی، رقابت صنعتی و تجاری بین دو کشور را نمی‌توان با این نوع تعرفه‌گذاری جزو اهداف اقتصادی دولت دانست.

مستفاد از بند 2 مصوبه، استخراج ارزهای رمزنگار (ماینینگ) به عنوان یک صنعت مورد شناسایی دولت قرار گرفته و منوط به اخذ مجوز از وزارت صنعت، معدن و تجارت شده است. بنابراین، ماینینگ، یک صنعت همانند سایر صنایع است و هیچ اجازه قانونی مبنی بر تعیین نرخ برق صادراتی برای این فعالیت صنعتی وجود ندارد. علی‌رغم آنکه مزیت سرزمینی ما وجود منابع عظیم گاز و انرژی بوده اما در حال حاضر با وجود تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی، امکانی برای توسعه بازار صادراتی گاز و برق آنچنان که باید وجود ندارد، لذا دولت قصد عرضه گاز در داخل به قیمت صادراتی را دارد و این یک تناقض تلخ در صنعت برق و انرژی کشور است که گاز و برق را به داخل کشور صادر کنیم.

این بند از مصوبه مغایر با بند 9 سیاست‌‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی ابلاغی مقام معظم رهبری است که بیان می‌دارد «رفع تبعیض بین بخش دولتی و بخش‌های خصوصی و تعاونی» است و عملا با ایجاد تبعیض تعرفه‌ای بین فعالان صنعتی در بخش خصوصی موجبات افزایش تبعيض را در جامعه فراهم کرده است.

این نوع تعرفه‌گذاری مصداق قیمت‌گذاری تبعیض‌آمیز، سوء‌استفاده از وضعیت اقتصادی مسلط موضوع فراز‌های ب و ط از ماده 45 «فصل نهم - تسهیل رقابت و منع انحصار» قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی است. برابر صراحت ماده 86 همان قانون کلیه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی و به نحو اولي، هیات محترم دولت مشمول مقررات فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی است.

دولت بدون توجه به برنامه ششم توسعه کشور و عرف و قوانین ناظر بر تعرفه‌گذاری حامل‌های انرژی، اقدام به تعیین تعرفه‌ای صادراتی برای برق مصرفی این صنعت کرده است. بر اساس بند الف ماده ۳۹ قانون برنامه ششم، که مقرر می‌دارد «به منظور ارتقای عدالت اجتماعی افزایش بهره‌وری در مصرف آب و انرژی و هدفمند کردن یارانه، در جهت افزایش تولید و توسعه نقش مردم در اقتصاد به دولت اجازه داده می‌شود که قیمت آب و حامل‌های انرژی و سایر کالاها و خدمات یارانه‌ای را با رعایت ملاحظات اجتماعی و اقتصادی و حفظ وضعیت نسبی و رقابتی برای صنایع و تولیدات به تدریج تا پایان سال ۱۴۰۰، باتوجه به مواد ۱و۲ و۳ قانون هدفمندی یارانه ۱۳۷۸/۱۰/۱۵ اصلاح و از منابع حاصل به صورت هدفمندی برای افزایش تولید، اشتغال، حمایت از صادرات غیرنفتی، بهره‌وری، کاهش شدت انرژی، کاهش آلودگی هوا و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی از خانوارهای نیازمند و تامین هزینه‌های عملیاتی و سرمایه‌گذاری‌های شرکت‌های ذی‌ربط در چهارچوب بودجه‌های سالانه اقدام لازم را به عمل آورد.» دولت به جز از طریق بودجه‌های سالانه نمی‌تواند قیمت حامل‌های انرژی را افزایش دهد و هر گونه افزایش قیمت حامل‌های انرژی، بدون مصوبه مجلس در قانون بودجه سنواتی غیرقانونی است که در مصوبه فوق دولت بدون توجه به قانون برنامه ششم اقدام به تعیین تعرفه برق صادراتی برای صنعتی خاص کرده است.

دولت وفق این ماده می‌بایست «با رعایت ملاحظات اجتماعی و اقتصادی و حفظ وضعیت نسبی و رقابتی برای صنایع و تولیدات» اقدام به قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی بکند که در این مصوبه نشانه‌ای از رعایت وضعیت نسبی و رقابتی برای صنایع به چشم نمی‌خورد و جز تبعیض و انحصار حاصل دیگری برای صنعتگران این بخش نیست. 

از طرف دیگر برابر بند ب ماده 44 قانون برنامه ششم، وزارت نیرو موظف است به‌منظور افزایش بازدهی و ضریب بهره‌وری نیروگاه‌ها موافقت اصولی برای ایجاد نیروگاه‌ها با بازدهی 55 تا 60 درصد صادر کند و قیمت خرید برق را با توجه به ساز و کار بازار در بورس تعیین کند که در مصوبه دولت بدون توجه به ساز و کار بازار بورس اقدام به تعیین تعرفه و قیمت‌گذاری برق آن هم تعرفه صادراتی کرده است.

دولت از نگاه دیگر بدون رعایت بند ج- ماده يك قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تعرفه‌گذاری کرده؛ در این قانون دولت موظف است «میانگین قیمت فروش داخلی برق را به گونه‌ای تعیین كند که به تدریج تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران معادل قیمت تمام شده آن باشد» که مفهوم این ماده ممنوعیت دولت در تجاوز از قیمت تمام شده برق با لحاظ قیمت سوخت تحویلی به نیروگاه‌ها با قیمت یارانه‌ای حدود 50 ریال برای هر متر مکعب گاز طبیعی است که در تبصره ذیل همین ماده از قانون با صراحت آمده است «قیمت تمام‌شده برق، مجموع هزینه‌های تبدیل انرژی، انتقال و توزیع و هزینه سوخت با بازده حداقل 38 درصد نیروگاه‌های کشور و رعایت استانداردها محاسبه می‌شود و هر ساله حداقل یک درصد به بازده نیروگاه‌های کشور افزوده شود به‌طوری که تا پنج سال از زمان اجراي این قانون به بازده 45 درصد برسد و همچنین تلفات شبکه‌های انتقال وتوزیع تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران به 14 درصد کاهش یابد» در اين مصوبه دولت بدون توجه به قانون هدفمندی یارانه‌ها که احکام آن در ماده 39 قانون برنامه توسعه ششم تمدید شده، اقدام به وضع تعرفه کرده است.

مجلس شورای اسلامی‌ محدوده کاهش یا افزایش قیمت نرخ برق در ساعات عادی و معمول را در ماده 5 قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی مصوب ۱۳۸۷ اعلام كرده و اجازه افزایش قیمت با تعرفه‌های صادراتی را به هیچ عنوان نداده است و بیان كرده «شورای اقتصاد موظف است، قیمت برق در ساعت‌ها و فصول اوج و ساعت‌ها و فصول کم‌باری را به‌گونه‌ای تعیین کند که متوسط قیمت برق واحدهای صنعتی از نرخ در ساعات عادی تجاوز نکند و منحصرا موجب کاهش مصرف در ساعات اوج شود» لكن دولت در مصوبه مورد بحث علي‌رغم تاکید قانون‌گذار اقدام به وضع تعرفه آن هم با تعرفه صادراتی برای صنعتی داخلی کرده است.

قوه مجریه مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380، از دریافت هرگونه وجه، کالا یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، منع شده. بنابراین، تعیین تعرفه صادراتی برق برای صنعت ماینینگ و اخذ وجه از اشخاص فعال در این صنعت توسط واحدهای دولتی، منوط به حکم صریح و یا مجوز ماذون از قبل قانون‌گذار بوده و وضع قاعده آمره در این خصوص، بدون اتکا به اجازه مقنن، وجاهت قانونی ندارد.

**به یکباره دولت با تعیین تعرفه برق صادراتی برای احدی از صنایع کشور (صنعت ماینینگ) تبعیض و اخلالی را در رقابت سالم بین بنگاه‌های اقتصادی ایجاد کرده است و با ایجاد انحصار در فروش برق مانع فروش و ارتباط بین تولیدکنندگان برق در بخش خصوصی با متقاضیان و مصرف‌کنندگان بخش خصوصی دیگر شده، سال‌هاست که نیروگاه‌های بخش خصوصی اعم از بزرگ و مقیاس کوچک و تجدیدپذیر‌ها در حال تولید برق، صادرات و فروش آن در داخل با سازوکار‌های بورسی هستند.**

دولت حسب قانون با دریافت حق ترانزیت برق می‌بایست بستر انتقال برق را برای خرید و فروش آزاد برق بر مبنای قرارداد‌های دو جانبه یا خرید انرژی در بورس انرژی فراهم کند و نمی‌تواند مانع توافقات خصوصی بین صنایع و تولیدکنندگان بخش خصوصی برای فروش انرژی برق شود.

برابر سیاست‌های کلی نظام در تولید، عرضه و صادرات برق، یعنی بند ب ماده 44 قانون برنامه ششم و مواد 62 و 71 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مواد 27 و 44 تا 60 قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی و آیین‌نامه‌های مربوطه و برنامه‌های اجرايی و مصوبات و ابلاغ‌های موجود درصنعت برق کشور، فرایند تامین انرژی الکتریکی برای مشترکین پرمصرف با ساز و کار خرید از بورس انرژی یا تنظیم و تبادل قرارداد‌های دوجانبه فروش برق بین تولید‌کننده و مصرف‌کننده طراحی شده است اما **دولت با این مصوبه بدعتی را برخلاف رویه معمول صنعت برق بنا نهاده که هم متضمن انحصار عرضه برق بوده و هم سرمایه‌گذاری متقاضی تامین برق با تاسیس نیروگاه جدید را به جهت تعرفه‌گذاری ناعادلانه گاز طبیعی و سوخت مصرفی این نیروگاه‌ها مانع شده است و با این رویه دولت، هم مانع توسعه صنعت نیروگاهی درکشور شده و هم توجیه اقتصادی صنعت ماینینگ را به صفر رسانیده است.**

تعرفه گاز طبیعی دیگر حامل انرژی موثر در صنعت ماینینگ و تامین‌کننده سوخت نیروگاه‌های کشور چه در بخش خصوصی است که براساس تبصره يك بند 4 مصوبه «تعرفه سوخت گاز مورد نیاز متقاضیان استفاده‌کننده از برق تولیدی خارج از شبکه وزارت نیرو، با قیمت 70 درصد متوسط ریالی گاز صادراتی با نرخ تسعیر سامانه نیما است و تعرفه سوخت مایع نیز با قیمت متوسط ریالی سوخت مایع صادراتی با نرخ تسعیر سامانه نیما که توسط وزارت نفت تعیین و اعلام می‌گردد، محاسبه و اعمال خواهد شد» این بند از مصوبه با صراحت مغایر با متن صریح ماده6 قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی مصوب ۱۳۸۷ است که بیان می‌دارد «وزارت نفت مکلف است گاز مورد درخواست واحدهای صنعتی را با اولویت تامین کرده و قیمت و شرایط تامین گاز طبیعی (ترش، شیرین، غنی، خشک، متان و اتان) و میعانات گازی برای صنایع پایین‌دستی به عنوان مواد اولیه و یا انرژی ( به عنوان خوراک یا سوخت) را در بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی (اعم از صنایع موجود یا در حال ساخت و یا صنایعی که در آینده احداث خواهد شد و صنایعی که محصولات آنها به‌ مصرف داخلی می‌رسد و یا محصولات آنها کلا یا جزئا صادر می‌شود) یکسان و به‌گونه‌ای تعیین کند که تا سال 1390 هجری شمسی حداقل 25 درصد گاز تولیدی کشور صرف مواد اولیه صنایع پایین‌دستی داخلی شود.

**عرضه گاز طبیعی (ترش، شیرین، غنی، خشک، متان و اتان) و مایعات و میعانات گازی به قیمت‌های متفاوت به صنایع (چه صنایع موجود و چه متقاضیان جدید) که حاکی از تبعیض بین دو یا چند تولیدکننده بوده و یا حاکی از تبعیض قیمت بین مناطق مختلف به‌رغم یکسان بودن شرایط باشد، ممنوع است.**

وزارت نفت مکلف است هر امتیازی که در قیمت‌گذاری گاز طبیعی (ترش، شیرین، غنی، خشک، متان و اتان) و مایعات و میعانات گازی برای هر بنگاه و یا فعالیت اقتصادی مقرر شده یا می‌شود، عینا و با اولویت برای بنگاه یا فعالیت اقتصادی مشابه در بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی‌غیردولتی نیز در نظر بگیرد. وزارت نفت مکلف است ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون، این‌گونه امتیازات موجود را لغو کند و یا تعمیم دهد.» ماده قانونی حاضر آنقدر صریح است که نیاز به تفسیر یا توضیح خاصی ندارد و آیا مصوبه دولت مصداق تبعیض مورد نظر قانون‌گذار در این قانون نیست ؟

قانون‌گذار تکلیف دولت و وزارت نفت را در تامین سوخت نیروگاه‌های بخش خصوصی با تعرفه نیروگاهی در ماده56 قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی مصوب ۱۳۸۷ مشخص کرده است و بیان داشته «وزارت نفت موظف است در چهارچوب قانون هدفمندکردن یارانه‌ها سوخت لازم جهت تولیدکنندگان انرژی برق اعم از واحدهای صنعتی یا تولیدکنندگان محلی را به قیمتی که برای وزارت نیرو محاسبه می‌کند، تحویل کند.» که بین مصوبه دولت در خصوص قیمت‌گذاری گاز با رویه‌ای که در قانون تعیین شده فاصله از زمین تا آسمان است.

مجلس شورای اسلامی ‌در ماده 71 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 قیمت‌گذاری گاز مصرفی داخل کشور را با تعرفه جهانی و صادراتی مستثنا کرده و بیان داشته «به شركت ملي پالايش و پخش فرآورده‌هاي نفتي ايران اجازه داده مي‌شود به منظور حفظ و صيانت از سرمايه‌هاي ملي، قيمت فرآورده‌هاي نفتي به جز ( نفت گاز و نفت سفيد، نفت كوره و بنزين، گاز طبيعي مصرفي داخل كشور ) را بر اساس قيمت‌هاي جهاني و با رعايت صرفه و صلاح كشور تعيين و به فروش برساند» **به صراحت در این قانون، قیمت گاز طبیعی مصرف داخلی از تعرفه‌گذاری جهانی و صادراتی مستثنا شده است و دولت نمی‌تواند گاز طبیعی برای مصرف داخلی را با قیمت صادراتی تعرفه‌گذاری و محاسبه کند.**

 برابر بند ت ماده 48 برنامه ششم، «دولت مکلف است از طریق وزارت نیرو در طول اجرای برنامه نسبت به افزایش توان تولید برق تا 25 هزار مگاوات از طریق سرمایه‌گذاری موسسات عمومی ‌غیردولتی، تعاونی و خصوصی اعم از داخلی و خارجی یا منابع داخلی شرکت‌های تابعه یا به‌ صورت روش‌های متداول سرمایه‌گذاری از جمله ساخت، بهره‌برداری و تصرف (BOO) و ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) اقدام کند. خرید تضمینی برق بر اساس نرخ تعیین شده توسط شورای اقتصاد خواهد بود.» که بر اساس حکم برنامه ششم دستورالعمل مصوب شورای اقتصاد در تاریخ 20/ 12 / 1397 تصویب و ابلاغ شده است و در آن قیمت گاز نیروگاه‌های بزرگ و مقیاس کوچک و خود تامین مطابق الگو و خارج از الگوی مصرف و قیمت خرید تضمینی برق نیروگاه‌های تولید پراکنده مشخص شده است و این درحالی است که دولت مجددا و برخلاف حکم قانون برنامه ششم و مصوبه شورای اقتصاد اقدام به تعیین تعرفه جدید گاز برای نیروگاه‌های خود تامین بخش خصوصی خارج از شبکه و متقاضیان ایجاد نیروگاه‌های جدید کرده است.

در ماده 45 قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی مصوب ۱۳۸۷ دولت موظف شده است که تبعیضی بین بخش‌های دولتی و خصوصی تولیدکننده برق روا نداشته و «وزارتخانه‌های نفت و نیرو موظفند واحدهای صنعتی، ساختمانی، کشاورزی و عمومی‌ را که به تولید همزمان برق و حرارت و برودت در محل مصرف اقدام می‌کنند، از امکانات و تسهیلاتی که به‌صورت عمومی‌اعلام می‌شود بهره‌مند سازند.» مصوبه مورد اعتراض ناقض حکم صریح قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی است و عملا دولت با این مصوبه خود را در مقام قانون‌گذار قرار داد و آنچه که در توان داشت برای تعطیلی احکام قانون و ایجاد تبعیض بین بخش دولتی و خصوصی به کار بسته است.

 

امضاء محفوظ