انتقاد صاحب‌نظران از طرح جديد مجلس

قانون جامع بانكداري مداخله مستقيم در كسب و كار بانك‌ها است

بیش از سه دهه از زمان تصویب قانون بانکداری بدون ربا در مجلس شورای اسلامی می‌گذرد و مسايل مختلف و چالش‌هایی که در این سال‌ها در بستر قانونی بانکداری در ایران وجود داشته حالا نمایندگان مجلس دهم را برآن داشته تا در آخرین روزهای عمر کاری این مجلس، با تدوین و تصویب طرحی تحت عنوان « ﻗﺎﻧﻮﻥ ﺟﺎﻣﻊ ﺑﺎﻧﮑﺪﺍﺭﯼ ﺟﻤﻬﻮﺭﯼ ﺍﺳﻼﻣﯽ ﺍﯾﺮﺍﻥ » تحولی موثر در نظام بانکی و البته اقتصاد کشور ایجاد کنند.

اما این طرح که البته هنوز در کمیسیون اقتصادی مجلس در دست بررسی است و هنوز به صحن علنی مجلس نیامده، در ماه‌های اخیر با موج گسترده‌‌ای از انتقاد فعالان حوزه بانکداری و عموم ذی‌نفعان این بخش مواجه شده است و منتقدان در حوزه‌های مختلف، نقاط ضعف ریز و درشتی نسبت به طرح موجود برشمردند، البته در آخرین سند ارايه شده از طرح مذکور، بخشی از نقدها و مسايل وارد به این طرح بازبینی و اصلاح شده اما به گفته صاحب‌نظران، همچنان انتقاداتی جدی به آن وارد است.

عصر ارتباط در پرونده‌ای ویژه این موضوع را (البته عمدتا از منظر فناوری) بررسی کرده و در گفت‌و‌گو با صاحب‌نظران این حوزه، چالش‌های پیش رو در طرح جامع بانکداری را به نقد و نظر گذاشته است که نخستین بخش آن را در ادامه می‌خوانید.

 

عدم توجه به تحول در مدل‌های کسب و کار

شهاب جوانمردی، مدیرعامل هلدینگ فناپ و نايب‌رییس هیات مدیره سازمان نظام صنفی رایانه‌ای در گفت‌وگو با عصرارتباط با اشاره به برخی نقاط ضعف موجود در طرح جامع بانکداری به دو نقد اصلی در این طرح پرداخت و گفت: واقعیت این است که من ویژگی چندان برجسته‌ای در این طرح ندیدم، یعنی وقتی طرح را مطالعه کردم احساس کردم که اگر این سند دو دهه یا حتی سه دهه پیش هم تدوین می‌شد، تفاوت چندانی با طرح فعلی نداشت.

وی گفت: به عبارت دیگر، تغییر و تحولی که امروز در مدل کسب و کار رخ داده، بازتاب چندانی در این طرح ندارد، البته تغییر نه لزوما تنها در موضوع فناوری، بلکه تغییر در مدل و همگرایی و درهم‌تنیدگی کسب و کارها با همدیگر و اهمیت اثرگذاری ویژه فناوری در تحولات، که به نظر من در این طرح بازتاب و نمود چندانی ندارد.

جوانمردی در ادامه افزود: نکته دیگری که به نظرمی‌رسد این است که در این سند وجه نظارتی بانک مرکزی مستقل از بحث توسعه کسب و کار بانک‌ها دیده شده است، یعنی بانک مرکزی قاعدتا برای ساماندهی یک کسب و کار، یعنی کسب و کار نظام بانکی، ایفای نقش می‌کند، در حالی که در این طرح، نظر افرادی که در حوزه این کسب و کار بانکی مشغول هستند، چالش‌هایی که با آن مواجهند و انتظاراتی که از بانک مرکزی دارند، دیده نشده است.

مدیرعامل هلدینگ فناپ در توضیح بیشتر این مطلب افزود: باتوجه به نقش بانک مرکزی و سطح و میزان مداخلاتی که این بانک در کسب و کار آینده بانک‌ها خواهد داشت، به نظر می‌رسد بهتر است یک بانک تحت عنوان بانک جمهوری اسلامی ایران داشته باشیم و همه به نحوی در همین بانک فعالیت کنند؛ مثلا وقتی در حال حاضر صحبت از این است که برای افتتاح هر سپرده‌ای باید یک مجوز از یک کربنکینگ در بانک مرکزی اخذ شود، نشان‌دهنده این است که عملا تعریف رابطه بانک مرکزی و سایر بانک‌ها، دیگر بر مبنای موضوع نظارت‌پذیری و کنترل‌پذیری نخواهد بود و عملا مداخله‌ای است که در کسب وکار بانک‌ها روی می‌دهد.

این فعال صنعت بانکداری و پرداخت الکترونیک در ادامه با اشاره به موضوع بانک توسعه‌ای در طرح جامع بانکداری تصریح کرد: من در این سند علاوه بر موضوع دخالت بانک مرکزی در فرایندهای کسب و کاری بانک‌ها، نسبت به بخشی که در مورد بانک توسعه‌ای نیز صحبت شده، نقد جدی دارم. تجربه سال‌های اخیر و واقعیات موجود به خوبی بیانگر این واقعیت است که بانک توسعه‌ای دولتی یک موضوع ناکارآمد است، اما باز هم عملا می‌بینیم که در این طرح خیلی پررنگ به این مقوله پرداخته شده و دوباره راجع‌به یک بانک توسعه‌ای جدید صحبت شده است.

نايب‌رییس هیات مدیره سازمان نظام صنفی رایانه‌ای در بخش دیگری از این گفت‌و‌گو به موضوع عدم صدور مجوز برای بانک‌های جدید و چالشی که برای مفاهیم جدید نظیر نئوبانک‌ها در این طرح وجود دارد پرداخت و در ادامه افزود: یک مشکل بزرگ این است که اساسا در این سند موضوع دیجیتالی شدن در صنعت بانکداری به شدت مغفول مانده است.

جوانمردی همچنين گفت: به نظر می‌رسد منطقی و درست‌تر این بود که این سند به جای اینکه خود را درگیر جزيیات موضوعات حتی تا سطح آیین‌نامه كند، به یک سطح بالاتر و صرفا درحد قانون‌گذاری وارد شود. چون ما عملا در این سند هم موضوعات مرتبط با سیاست‌گذاری بالادستی، هم قانون و هم یک سری آیین‌نامه می‌بینیم و به نظر من نشان می‌دهد که طرح فعلی به صورت کالبدی دچار مشکل است.

وی گفت: در حالی که می‌توانست در عموم بخش‌ها، صرفا قوانین را مطرح كند، چرا که آیین‌نامه‌ها عموما بر اساس روال‌های معمول و منطقی، قرار است که در طول زمان به تناسب شکل بگیرند تا چنانچه لازم بود تغییر کنند یا حتی به‌طور کلی بازنویسی شوند، اما هنگامی که همه این موارد را در قالب قانون بانکداری مصوب کنیم، به این معنا خواهد بود که محدودیت حداقل چندساله‌ای ایجاد خواهد شد و با توجه به اینکه فرایند تغییر قانون در کشور، فرایند بسیار پیچیده‌ای است، من معتقدم که اصلا در سطح قانون نباید به این موضوعات پرداخته شود و صرفا همان کلیات و اهم مسايل باید در قانون آورده شود.

جوانمردی در پاسخ به این پرسش که موضوع تعدد کمیته‌های خارج از ساختار در بانک مرکزی که در حال حاضر در سند قانون جامع بانکداری آورده، چه تبعاتی بر آینده کسب و کاری در صنعت بانکداری خواهد داشت، گفت: اگرچه من اشراف دقیقی بر ساختار فعلی ندارم اما بر یک نکته به خوبی واقف هستم و آن این است که وقتی مثلا در کنار معاونت فناوری، کمیته فناوری نیز تعریف کنید، معاونت را از حیز انتفاع ساقط خواهید کرد، یعنی در این صورت اساسا ساختار رسمی مجموعه بانک مرکزی کارآمدی لازم را نخواهد داشت و همه چیز موکول به نظر افرادی است که نظر دارند اما مسوولیت ندارند، این یک سنگ بزرگ است و هزار و یک دلیل برای کارنکردن خود خواهد داشت.

از این فعال صنعت بانکداری و پرداخت الکترونیک پرسیدیم که با توجه به اینکه در خصوص طرح مهم و اثرگذاری نظیر طرح جامع بانکداری تجمیع نظر نخبگان و فعالان حوزه‌های مختلف بانکداری، اقتصاد کلان، کسب و کار، سهامداران بانک‌ها و حاکمیت و رگولاتوری به شدت مورد نیاز است، آیا در تدوین طرح حاضر، این فرایند صورت گرفته و آیا از ایشان در جایگاه حقوقی فعلی، کسب نظری صورت گرفته یا خیر؟ كه مدیرعامل هلدینگ فناپ در پاسخ بيان كرد: یک نکته این است که دو طرح به موازات هم در این زمینه پیش رفته، یکی طرحی که گویا از مرکز پژوهش‌های مجلس شکل گرفته و دیگری طرحي كه از بانک مرکزی صورت گرفته و تا جایی که من مطلعم مرکز پژوهش‌ها در انتهای مسیر، طرح بانک مرکزی را دریافت کرده ولی لزوما خیلی هم منجر به تغییرات در طرح مذکور در مرکز پژوهش‌ها نشده و آنقدری که مطلعم حتی طراحان طرح بانک مرکزی که خود نیز مشغول بازنویسی قانون بودند هم نکات جدی نسبت به طرح فعلی دارند و به هرحال به نظرم هر دوی آنها از نظام بانکی فعلی و فعالان عرصه صنعت بانک و بانکداری و فناوری‌ها و کسب و کارهای مرتبط نظر جدی و سازمان یافته‌ای اخذ نکرده‌اند.

نايب‌رییس هیات مدیره سازمان نظام صنفی رایانه‌ای همچنين گفت: البته ما به عنوان نظام صنفی رایانه‌ای و کمیته بانکداری دیجیتال در کمیسیون اقتصادی مجلس در یک وقت بسیار کوتاه و به صورت خلاصه، بخشی از نظرات و انتقادات را منتقل کردیم که البته به نظر من برای طرحی در این سطح کلان و با اهمیت، این شیوه اخذ و انتقال نظر آن هم در خصوص موضوعی که تا این حد در آینده صنعت و کسب و کارها اثرگذار خواهد بود اساسا شیوه مناسبی نیست.

جوانمردی افزود: در نهایت من معتقدم در این طرح جامع بانکداری، مسايل و چالش‌های جدی وجود دارد که امیدوارم طراحان و تدوین‌کنندگان پیش از تصمیم‌گیری نهایی، با سعه صدر و دقت نظر حداکثری به آنها بپردازند.

 

رویکرد نظارت حداکثری؛ پاشنه آشیل طرح جامع بانکداری

نیما نامداری معاون توسعه و نوآوری شرکت تجارت الکترونیکی ارتباط فردا نيز درباره طرح جدید بانکداری با بیان این مطلب که این طرح نقاط مثبتی دارد از جمله در مورد بانک توسعه جمهوری اسلامی آنچه در این طرح مقرر شده، اگرچه همچنان اشکالاتی دارد اما از وضعیت فعلی بهتر است، افزود: نکته قوت این طرح آن است که به ساختار بانک مرکزی به‌خصوص در حوزه نظارت، نگاه پخته‌تر و درست‌تری دارد و بعضی از جزییاتی که در ساختار بانک مرکزی دیده شده از حیث ایجاد یک انسجام در زمینه استقلال بانک مرکزی به‌طور نسبی از وضع فعلی بهتر است اما دو نقد اصلی به این طرح وارد است.

نامداری در بیان نقد اصلی به این طرح، به موضوع نظارت و جایگاه نظارتی رگولاتوری پرداخته و اظهار كرد: ما باید تکلیف خود را نسبت به رگولاتوری و نظارت روشن کنیم، نه صرفا در حوزه بانکی بلکه در خیلی حوزه‌ها و فضاهای دیگری که حاکمیت مشغول نظارت و رگولاتوری است باید تصمیم بگیریم که می‌خواهیم ناظر و رگولاتور حداکثری باشیم یا حداقلی.

وی در تشریح این مطلب افزود: نظارت حداکثری فرض را بر این می‌گذارد که همه چیز ممنوع و غیرمجاز است مگر اینکه مجاز اعلام شود. به همین دلیل فرض بر ممنوعیت است اما نظارت حداقلی فرض را بر مجاز بودن هر اقدامی می‌گذارد مگر اینکه ممنوعیت آن تصریح شود.

این فعال صنعت بانکداری با بیان اینکه این دو رویکرد کاملا متفاوت در رگولاتوری است، گفت: طبعا در همه جای دنیا رگولاتورها جایی وسط این طیف می‌ایستند که البته در اغلب کشورهای توسعه‌یافته به قطب حداقلی نزدیک‌تر هستند، یعنی فرض بر این گذاشته می‌شود که کارها مجاز است به جز مواردي که ممنوعیت آن تصریح شود، مگر در حوزه‌هایی که حوزه‌های پرریسک‌تری است و سختگیرانه‌تر عمل می‌کنند.

 نامداری معتقد است طرح جامع بانکداری فعلی کاملا با نگاه نظارت حداکثری تدوین شده یعنی حتی در زمینه محصولات و خدمات بانکی مثل سپرده‌ها و تسهیلات موارد مجاز به صراحت فهرست شده و حتی مدل اخذ کارمزد و دریافت جریمه را هم با جزيیات مشخص کرده، این نگاهی است که به نظر من از پیش شکست‌خورده است.

وی در ادامه افزود: نقد دومی که من به این طرح دارم به نگاه اشتباه آن به تعریف بانک بر می‌گردد از نظر تدوین‌کنندگان این طرح، بانک نهادی است که به وکالت از سپرده‌گذار، پول او را در قالب عقود اسلامی سرمایه‌گذاری می‌کند. اما واقعیت این است که این تعریف بیشتر به صندوق‌های سرمایه‌گذاری به‌طور مشخص به Hedge fund ‌ها  نزدیک است و بانک‌ها در دنیا سپرده یک فرد را به وام به فرد دیگری تبدیل می‌کنند و از محل مابه‌التفاوت نرخ سود سپرده و بهره وام هزینه‌های خود را پوشش می‌دهند و حاشیه سود ایجاد می‌کنند یعنی واسطه‌گری پولی انجام می‌دهند. بانک‌ها در دنیا متصدی سرمایه‌گذاری سپرده‌ها و ایجاد سود نیستند اما قانون فعلی عملا بانک‌ها را به نهاد وکالت در سرمایه‌گذاری بدل کرده که اساسا کار دیگری غیر از بانکداری است یعنی مرز میان بازار پول و بازار سرمایه با این قانون کماکان مخدوش است. به همین دلیل هم طبق قانون فعلی بانک مجددا درگیر ارزیابی طرح‌ها و سرمایه‌گذاری و بنگاه‌داری و ... خواهد شد و به جای تمرکز بر کاهش هزینه و بهبود کارایی عملیاتی که عمدتا از بانکداری دیجیتال حاصل می‌شود به دنبال جذب منابع بیشتر و سرمایه‌گذاری بهتر خواهد بود.

معاون توسعه و نوآوری شرکت تجارت الکترونیکی ارتباط فردا همچنین با اشاره به وجود انواع نهادهای مالی در دنیا اظهار كرد: مثلا در نئو‌بانک‌ها خدمات مالی متنوعی ارايه می‌شود که منحصر به سپرده‌پذیری و وام‌دهی نیست یا نهادهای اعتباری که اساسا از جنس بانک نیستند یا موسساتی مثل شرکت‌های پرداخت یا فعالان حوزه کیف پول، همچنین در حوزه انتقال ارزی یا تبادلات بین‌المللی یا در زمینه تامین مالی خرد یا حتی وام‌دهی فرد به فرد انبوهی موسسات مالی هستند که فراتر از این کار می‌کنند که هیچ یک از این‌ها در این طرح پیش‌نویس بازتاب ندارد و چون رویکرد این طرح نظارت حداکثری رگولاتور است فرض بر این است که این گونه فعالیت‌ها ممنوع هستند مگر اینکه قانون‌گذار در قانون دیگری، سایر فعالیت‌های مجاز جدید را احصا کند که با توجه به فرایند به شدت محافظه‌کار و کند قانون‌گذاری در ایران، این کار به معنای وقفه و تاخیر بسیار طولانی است

این صاحب‌نظر اقتصادی در پاسخ به این پرسش که آیا در فرایند تهیه این طرح به تجمیع نظر نخبگان و فعالان این حوزه توجه کافی شده و نظرات متخصصان در بخش‌های مختلف تا چه میزان در این طرح مورد بررسی و اعمال واقع شده، معتقد است: قطعا این‌طور نبوده چون این طرح در یک فضای بسته در مجلس و مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه شده و فکر نمی‌کنم حتی درون مجلس هم، همه نظرات از طیف‌های مختلف اخذ شده باشد، البته معتقدم اساسا امکان دریافت نظرات همه ذی‌نفعان در قانون‌گذاری هم غیر ممکن است و شاید از این نظر نشود نقدی به این طرح داشت.

نامداری گفت: به هرحال هر قانونی بر اساس نظرات بخشی از ذی‌نفعان تدوین می‌شود و این به خودی خود موضوع عجیبی نیست ولی نکته‌ای که وجود دارد این است که در کشور ما فرایند قانون‌گذاری بسیار کند و به شدت در معرض فشارهای سیاسی، اجتماعی و رسانه‌ای است و به همین دلیل اصلاح یک قانون خیلی به کندی انجام شده و ممکن است سال‌ها به یک قانون اشتباه دست زده نشود، بنابراین اگر قرار است یک قانون جامع و اساسی تدوین شود بهتر است این قانون با رویکرد نظارت حداقلی باشد و فقط کلیات و چارچوب‌های حقوقی را مشخص کند و نهادهایی در دل این قانون پیش‌بینی شوند که اختیار تعیین ضوابط و آیین‌نامه‌ها و جزيیات را داشته باشند که در حین اجرا و آزمون و خطایی که اتفاق می‌افتد و با تجربه‌ای که در حین اجرای قانون ایجاد می‌شود، امکان شکل‌دهی به جزيیات و اصلاح سریع آنها ممکن باشد.

این فعال صنعت بانکداری افزود: اما متاسفانه در طرح فعلی موارد متعددی از ورود به جزيیات اجرایی و عملیاتی وجود دارد. به عنوان مثال در بخشی از این طرح آمده که فرمول محاسبه جریمه دیرکرد وام یا تسهیلات خاصی از وام بانکی بر اساس یک فرمول مشخص خواهد بود. ممکن است بنابه هر دلیلی این فرمول دچار اشتباه یا نقص‌هایی باشد که بر اساس طرح فعلی اصلاح آن مستلزم ارسال مجدد به مجلس و تدوین یک اصلاحیه یا قانون اصلاحی در مجلس خواهد بود که می‌تواند حتی چند سال به طول بینجامد؛ منطقی بود که این موضوعات در قانون نمی‌آمد و اختیار تصمیم‌گیری درباره آنها را به نهادی از جمله هیات عالی نظارت واگذار می‌کرد، مشابه کاری که در قانون بورس انجام شده و اختیارات جدی به شورای‌عالی بورس داده شده و این شورا با تشکیل جلسات هفتگی و ترکیب نسبتا خوبی که دارد، تصمیمات عملیاتی مناسبی اتخاذ كرده است، به نظرم این شیوه منطقی‌تر از کسب نظر همه ذی‌نفعان و فعالان است زيرا همگرایی نظرات در این طیف گسترده عملا غیرممکن است.

عدم توجه به حوزه‌ها و فناوری‌های نوین

این کارشناس صنعت بانکداری در ادامه به موضوع نقض استقلال بانک مرکزی در برخی موارد موجود در طرح جامع بانکداری پرداخت و گفت: البته که باید در این خصوص واقع‌بین بود، استقلال بانک مرکزی در ایران غیرممکن است به دلیل اینکه بانک مرکزی نهادی به شدت سیاسی است و پارادایم حاکم بر اداره امور در کشور و سیاست‌گذاری کشور، چندان بالغ، حرفه‌ای و پخته نیست.

نامداری بيان كرد: من فکر می‌کنم حتی اگر قانون از این جهت هم قانون خوبی بود، در عمل به نحوی اجرا می‌شد که استقلال بانک مرکزی محقق نمی‌شد و معتقدم درحال حاضر این انتظار زود و غیرواقع‌بینانه‌ای از قانون‌گذار باشد که به این استقلال احترام بگذارد، به‌خصوص که شرایط امروز کشور نیز به شدت سیاسی است و در حالی که یک اتفاق ساده نظیر افزایش قیمت یک کالا باعث حمله رسانه‌ها و افکار عمومی به دولت می‌شود و انتظار کنترل قیمت از دولت حتی در ابتدایی‌ترین مسايل می‌رود، انتظار از بانک مرکزی برای استقلال و ایستادن در برابر فشارهای سیاسی انتظار بجایی نیست و از نظر سیاسی هم به نظر من شرایط آن فراهم نیست.

نامداری با انتقاد از عدم توجه این طرح به حوزه‌های جدید و فناوری‌های نوین در صنعت مالی و بانکداری گفت: این طرح در مورد عدم تاسیس نهادهای مالی و سرویس‌دهنده‌های مالی جدید، بسیار ضعیف و بد تدوین شده و تقریبا هرچیزی را ممنوع کرده و این موضوع بسیار عجیبی است، زيرا حتی در بسیاری مواقع، اساسا نمی‌توان پیش‌بینی کرد که روند امور اقتصادی و تکنولوژی به چه سمتی حرکت خواهد کرد و گاهی شرایط به نحوی خواهد بود که ایجاد یک سری از نهادها گریزناپذیر خواهد بود، اما متاسفانه این طرح، این امکان را منع کرده و این کار خیلی عجیبی است.

وی در توضیح این مطلب افزود: منطقی بود که قانون منعی ایجاد نمی کرد و این اختیار را به نهادی درون ساختار بانک مرکزی یا حتی در ساختار اقتصادی دولت واگذار می‌کرد که آنها تصمیم بگیرند به چه چیزهایی مجوز بدهند ضمن اینکه من شخصا معتقدم هر جایی که پای مجوز در میان است پای یک فساد و انحصار و رانت هم در میان خواهد بود.

نامداری تاکید دارد: ای کاش دولت از مجوز دادن نمی‌ترسید، حتی مجوز بانک هم به نظرم باید با رعایت حداقلی از شرایط اعطا شود اما بعدش نظارت‌های سختگیرانه باشد، تا فضا برای همه فعالان به صورت کاملا شفاف و رقابتی فراهم باشد تا انحصاری ایجاد نشود. مثلا در حال حاضر در حوزه PSP‌ها تعداد محدود مجوز اعطا شده سبب شکل‌گیری یک انحصار شده که در کنار نظارت ضعیف منجر به وضعیتی شده که شرکت‌های پرداخت تقریبا غیرفعالی داریم که فقط به خاطر یک برگه مجوز چند ده میلیارد تومان ارزش‌گذاری می‌شوند و از سوی دیگر شرکت‌های پرداختی داریم که طبق ضوابط و معیارهای مصوب در خود بانک مرکزی تخلفات محرزی دارند، اما تحمل می‌شوند؛ چون فضا رقابتی نیست.

نامداری در پایان افزود: به اعتقاد من اعمال نظارت صحیح و کافی مهم‌تر از مجوز‌دهی است که متاسفانه در طرح موجود جامع بانکداری دقیقا برعکس است، یعنی تمرکز بر مجوزدهی گذاشته شده و برای نظارت ساز و کار درستی دیده نشده و طرح از این منظر بسیار سردرگم و بلاتکلیف است.