سید مجید موسوی
فعال صنفی و نائب رئیس اتاق اصناف میانه
در کشور ما همواره چالشهای زیادی بین آستانه اختیاراتی و عملیاتی سازمان تعزیرات حکومتی بر بازار وجود دارد. در همین راستا پرسش جدی این است که آیا با این سطح از تورم و مشکلات در بازار عملکرد این سازمان در نظارت و تنظیمگری به شیوه نهادی آن مثبت بوده است یا نه؟
این پرسش جدی اما جوابی ساده دارد، از نظر نگارنده عملکرد سازمان مثبت نبوده است و علتهای مختلفی هم دارد که پرداختن به آن نیاز به سلسله مطالب دیگری دارد. لذا در این یادداشت صرفا از جنبه مقایسهای ارزیابی مختصری از کارکرد درست این سازمان و راههای بهبود ارایه میشود.
به طور کلی در اقتصادهای دنیا، وجود نظام نظارتی در اقتصادها، یک ضرورت پذیرفتهشده است. هیچ اقتصادی، حتی اقتصادهایی که بر پایه آزادی فعالیت بخش خصوصی و رقابت شکل گرفتهاند، بدون سازوکارهای نظارتی نمیتوانند از حقوق مصرفکننده، سلامت رقابت و شفافیت بازار حفاظت کنند.
در این میان اما تفاوت مهمی میان نظامهای اقتصادی موفق و ناموفق وجود دارد. تفاوتی که نه در اصل وجود نظارت، بلکه در فلسفه و شیوه اعمال آن است. در نظامهای پیشرفته، نهادهای نظارتی عمدتاً نقش تنظیمگر دارند یعنی تلاش میکنند با ایجاد قواعد شفاف، آموزش، پیشگیری و اصلاح فرآیندها، زمینه کاهش تخلف را فراهم کنند. در این مدل، برخورد تنبیهی، آخرین مرحله است، نه نخستین واکنش.
- وقتی نظارت به جریمه محدود میشود
در مقابل، زمانی که نظام نظارتی به سمت پروندهمحوری و جریمهمحوری حرکت کند، ممکن است هدف اصلی که همان اصلاح بازار است، تحتالشعاع قرار گیرد. در چنین شرایطی، فعال اقتصادی به جای آنکه نهاد نظارتی را همراه خود در مسیر قانونمداری ببیند، آن را به عنوان یک عامل تهدیدکننده فعالیت خود تلقی میکند.
در سالهای اخیر، بخشی از فعالان صنفی کشور این نگرانی را مطرح کردهاند که در برخی موارد، تعزیرات حکومتی از جایگاه یک نهاد تنظیمکننده و حافظ نظم اقتصادی، به ابزاری تنبیهی تبدیل شده است. به گونهای که نام تعزیرات برای برخی کسبه تداعیکننده تشکیل پرونده، جریمه و فرآیندهای پرهزینه اداری است.
بدیهی است که هیچ فعال اقتصادی قانونمداری مخالف برخورد با تخلف واقعی نیست. گرانفروشی، تضییع حقوق مصرفکننده، تقلب و تخلفات سازمانیافته اقتصادی باید با جدیت پیگیری شوند. اما مسئله اصلی این است که مرز میان تخلف واقعی و خطای قابل اصلاح باید به روشنی مشخص شود.
یکی از اصول بنیادین حقوقی در همه نظامهای دادرسی، اصل تناسب است یعنی شدت برخورد باید متناسب با میزان تخلف، آثار آن، عمدی یا سهوی بودن رفتار و شرایط پرونده باشد. بر همین اساس نمیتوان یک نقص اداری، یک اشتباه محدود یا یک اختلاف برداشت از مقررات را با تخلفات عمده و آسیبزننده به بازار در یک سطح قرار داد.
برای نمونه، در موضوعاتی مانند نصب نرخنامه یا درج قیمت کالا، الزامات و تکالیف سامانهای و… پیش از تشکیل پرونده باید این پرسش مطرح شود که آیا تکلیف قانونی برای واحد صنفی به صورت شفاف، عملیاتی و قابل اجرا فراهم شده است؟ آیا همه مقدمات لازم از سوی دستگاههای مسئول ایجاد شده است؟ آیا زیرساختهای لازم فراهم بوده است؟ آیا واحد صنفی امکان اصلاح موضوع را داشته است؟
قانون زمانی میتواند ابزار نظم اقتصادی باشد که برای فعال اقتصادی قابل پیشبینی باشد. اگر مقررات مبهم باشند یا برداشتهای متفاوتی از آنها صورت گیرد، نتیجه آن نه افزایش قانونمداری، بلکه افزایش نااطمینانی در محیط کسبوکار خواهد بود.
- اتحادیهها شریک تنظیمگری هستند
به همین جهت یکی از مهمترین موضوعاتی که در نظام نظارت صنفی باید مورد توجه قرار گیرد، استفاده از ظرفیت اتحادیهها و تشکلهای صنفی است.
اتحادیهها صرفاً نهادهایی برای صدور پروانه کسب، دریافت حق عضویت یا امور اداری نیستند بلکه آنها متولیان تخصصی هر رشته صنفی هستند و شناخت دقیقتری از شرایط واقعی بازار، عرف شغلی و مشکلات عملی فعالان آن حوزه دارند.
امروز یکی از ضعفهای موجود در فرآیندهای نظارتی این است که در بسیاری از موارد، تصمیمگیری درباره یک فعالیت تخصصی بدون بهرهگیری کافی از نظر کارشناسی همان صنف انجام میشود.
در حالی که حضور اتحادیهها در فرآیند کارشناسی، نه به معنای مصونیت اصناف از قانون است و نه به معنای دفاع غیرمنطقی از اعضا بلکه به معنای افزایش دقت تصمیمگیری است. همانطور که در بسیاری از نظامهای اقتصادی دنیا، دولتها از ظرفیت تشکلهای حرفهای برای تنظیمگری استفاده میکنند، در ایران نیز باید نقش اتحادیهها از یک نهاد صرفاً اجرایی به یک شریک تخصصی در حکمرانی اقتصادی ارتقا یابد.
به عنوان مثال، در بررسی پروندههای صنفی، میتوان سازوکاری ایجاد کرد که نظر کارشناسی اتحادیه مربوطه به عنوان یکی از مستندات مهم پرونده مورد توجه قرار گیرد. این موضوع میتواند از صدور آرای غیرمنطبق با واقعیت بازار جلوگیری کرده و کیفیت تصمیمات را افزایش دهد.
حال آنکه یکی از تفاسیر رایج در ارزیابی عملکرد دستگاههای نظارتی، توجه صرف به تعداد بازرسیها، پروندههای تشکیلشده و میزان جرائم وصولی است. در حالی که هدف واقعی نظارت، کاهش تخلف و افزایش سلامت بازار است، نه افزایش تعداد برخوردها.
اگر یک نظام نظارتی پس از سالها فعالیت همچنان با افزایش پروندهها مواجه باشد، باید این پرسش مطرح شود که آیا روش نظارت، توانسته است رفتار اقتصادی را اصلاح کند یا تنها به چرخهای از بازرسی، پرونده و جریمه تبدیل شده است؟
حال آنکه نظارت کارآمد باید به فعال اقتصادی کمک کند که مسیر درست را بشناسد و بتواند بر اساس قواعد روشن فعالیت کند. ترس دائمی از برخورد، نه به شفافیت اقتصادی کمک میکند و نه انگیزه سرمایهگذاری و فعالیت سالم را افزایش میدهد.
اقتصاد ایران در شرایطی قرار دارد که فعالان اقتصادی با مشکلات متعددی مانند تورم، کاهش قدرت خرید مردم، افزایش هزینههای تولید و پیچیدگیهای اداری مواجه هستند. در چنین شرایطی، سیاستگذاری اقتصادی باید به سمت کاهش نااطمینانی و تقویت اعتماد حرکت کند.
دولت باید نقش تنظیمگر داشته باشد یعنی قواعد را مشخص کند، بر اجرای آن نظارت کند و در برابر تخلف واقعی برخورد کند. اما این نقش نباید به گونهای باشد که بخش خصوصی و اصناف خود را در مقابل دولت احساس کنند.
تعزیرات حکومتی زمانی میتواند جایگاه واقعی خود را پیدا کند که به عنوان نماد اجرای عادلانه قانون شناخته شود نهادی که هم حقوق مصرفکننده را حفظ میکند و هم حقوق فعال اقتصادی قانونمدار را مورد توجه قرار میدهد.
اقتدار حاکمیت در اقتصاد، با شدت برخورد سنجیده نمیشود بلکه با کیفیت اجرای قانون، عدالت در تصمیمگیری و میزان اعتمادی که در میان فعالان اقتصادی ایجاد میکند، سنجیده میشود.
- تنظیمگری مشارکتی راه برونرفت است
لذا بازار سالم با ایجاد ترس در میان کسبه شکل نمیگیرد، بازار سالم نتیجه قانون شفاف، نظارت تخصصی، مشارکت تشکلها و اعتماد متقابل میان دولت و بخش خصوصی است.
خلاصه کلام اینکه در شرایط فعلی اقتصاد کشور ما که اصناف و فعالان اقتصادی همزمان با مشکلاتی مانند تورم، کاهش قدرت خرید مردم، افزایش هزینههای فعالیت، پیچیدگیهای اداری و کاهش حاشیه سود مواجه هستند، انتظار از نظام نظارتی این است که بیش از گذشته بر همکاری، راهنمایی و اصلاح فرآیندها تمرکز کند.
نظارت زمانی میتواند به بهبود فضای کسبوکار کمک کند که همراه با شناخت واقعیتهای اقتصادی باشد. تبدیل هر نقص جزئی، اشتباه سهوی یا مورد قابل اصلاح به پرونده تعزیراتی و جریمه، نه تنها به اصلاح رفتار اقتصادی منجر نمیشود، بلکه میتواند فشار مضاعفی بر فعالانی وارد کند که بخش قابل توجهی از آنها خود درگیر مشکلات گسترده اقتصادی هستند.
برای مثال در مواردی که تخلف آثار جدی بر حقوق مصرفکننده ندارد یا شکایتی از سوی مصرفکننده مطرح نشده و موضوع با یک تذکر یا اخطار قابل اصلاح است، منطقیتر آن است که فرآیند اصلاحی در اولویت قرار گیرد، نه برخورد تنبیهی.
اینجاست که نقش اتحادیههای صنفی اهمیت بیشتری پیدا میکند. حضور و مشارکت واقعی اتحادیهها در فرآیندهای نظارتی میتواند باعث شود میان تخلف مؤثر و خطای قابل اصلاح تفاوت گذاشته شود. اتحادیهها به عنوان نهادهای تخصصی هر رشته، هم شناخت دقیقتری از شرایط صنف دارند و هم میتوانند در کاهش اختلافات، پیشگیری از تخلف و افزایش تمکین به قانون نقش ایفا کنند.
هدف از نظارت نباید صرفاً افزایش تعداد پروندهها و جرائم باشد بلکه هدف اصلی باید ایجاد بازاری شفاف، قانونمند و قابل اعتماد باشد. برای رسیدن به این هدف، لازم است رابطه میان دستگاههای نظارتی و اصناف از رابطه صرفاً تقابلی به رابطهای مبتنی بر همکاری، کارشناسی و مسئولیت مشترک تغییر کند.
در نهایت، اقتدار نظارتی زمانی پایدار خواهد بود که فعال اقتصادی احساس کند قانون برای حمایت از نظم اقتصادی و عدالت اجرا میشود، نه اینکه هر خطای کوچک به عاملی برای افزایش فشار بر کسبوکار او تبدیل شود.
