داود صفی خانی
در ادبیات جدید تنظیمگری، سامانههای اطلاعاتی بخشی از ابزارهای تنظیمگری هوشمند محسوب میشوند. کارکرد این سامانهها کاهش عدم تقارن اطلاعات، مدیریت ریسک و بهبود کیفیت سیاستگذاری است، نه انتقال بار مدیریت عملیاتی بنگاهها به دولت. از این منظر، موفقیت یک سامانه نه با حجم اطلاعات جمعآوریشده، بلکه با نسبت میان منافع عمومی حاصل از آن و هزینههایی که بر فعالان اقتصادی تحمیل میکند، سنجیده میشود. لذا هرگاه هزینههای انطباق از منافع شفافیت پیشی بگیرد، سامانه به جای آنکه ابزاری برای تسهیل کسبوکار باشد، خود به یک مانع و بخشی از بار مقرراتی اقتصاد تبدیل خواهد شد.
- شفافیت، به معنای ثبت همه اطلاعات نیست
در این میان یکی از خطاهای رایج در مقایسه نظامهای تجاری این است که تصور میشود در کشورهای توسعهیافته یا اقتصادهای منطقه، فعالان اقتصادی هیچ الزامی برای ثبت اطلاعات در سامانههای دولتی ندارند. اما واقعیت چنین نیست.
تقریباً در همه کشورها، بنگاهها مکلف به ارائه اطلاعات در حوزههایی مانند مالیات، گمرک، تجارت خارجی و برخی کالاهای حساس هستند. اما تفاوت اساسی در دامنه تکالیف، نوع اطلاعات مورد مطالبه و آثار حقوقی عدم ثبت است.
لذا نخست باید میان دو مفهوم متفاوت تمایز قائل شد. نگهداری سوابق تجاری و ثبت برخط ورود و خروج کالا در سامانههای دولتی. در اغلب اقتصادهای توسعهیافته، دولت از فعال اقتصادی میخواهد اسناد خرید و فروش، دفاتر انبار، فاکتورها و سوابق تجاری خود را نگهداری کرده و در صورت بازرسی یا حسابرسی ارائه دهد. اما مدیریت روزانه موجودی انبار، ورود و خروج کالا و جابهجاییهای داخلی، معمولاً در سامانههای داخلی خود بنگاه انجام میشود و بهصورت مستمر در یک سامانه ملی ثبت نمیشود.
- نظارت مبتنی بر ریسک، نه ثبت فراگیر
برای مثال در ترکیه، واردکنندگان، صادرکنندگان، انبارهای تحت نظارت گمرک و شرکتهای لجستیکی مکلف به ثبت اطلاعات در سامانههای گمرکی و مالیاتی هستند، اما یک عمدهفروش یا خردهفروش عادی الزامی به ثبت لحظهای همه تغییرات موجودی انبار خود در سامانه وزارت تجارت ندارد. در امارات و عربستان سعودی نیز تکالیف الکترونیکی عمدتاً بر گمرک، مالیات، صورتحساب الکترونیکی و کالاهای حساس مانند دارو، تجهیزات پزشکی و برخی کالاهای مشمول استاندارد متمرکز است. رهگیری برخط کالا نیز عمدتاً در حوزههای پرریسک یا دارای ملاحظات سلامت و امنیت عمومی اعمال میشود.
فلسفه این رویکرد آن است که دولت اطلاعات مورد نیاز خود را از اسناد تجاری، اظهارنامههای مالیاتی، اطلاعات گمرکی و صورتحسابهای الکترونیکی استخراج میکند و تنها در موارد خاص، تکالیف مضاعف بر فعال اقتصادی تحمیل میشود. افزون بر این، بسیاری از کشورها بر اساس اصل تناسب، کسبوکارهای خرد و کوچک را از بخشی از این تکالیف معاف میکنند یا برای آنها الزامات سادهتری در نظر میگیرند تا هزینههای انطباق، مانعی برای فعالیت اقتصادی نباشد.
- ایران و گسترش غیرضروری دامنه تکالیف سامانهای
در ایران، اما دامنه تکالیف سامانهای بهمراتب گستردهتر شده است. لذا علاوه بر ثبت اطلاعات در سامانههای مالیاتی و گمرکی، بسیاری از فعالان اقتصادی مکلفاند ورود، خروج، انتقال، تغییر محل نگهداری و موجودی کالا را نیز در سامانههای دولتی ثبت و بهروزرسانی کنند. این در حالی است که بخش قابل توجهی از اصناف، بهویژه واحدهای خرد، از زیرساختهایی مانند نرمافزارهای حرفهای انبارداری، سامانههای ERP، تجهیزات بارکدخوان، نیروی انسانی متخصص یا حتی دسترسی پایدار به سامانههای الکترونیکی برخوردار نیستند.
در چنین شرایطی، پرسش اساسی آن است که آیا الزام میلیونها واحد صنفی به ثبت برخط ورود و خروج کالا، از نظر فنی و اقتصادی امکانپذیر و مقرونبهصرفه است؟
تجربه کشورهای مختلف نشان میدهد که هزینه نظارت نباید از منفعت آن بیشتر باشد. اگر یک واحد صنفی کوچک ناچار شود برای انجام تکالیف سامانهای، نیروی انسانی مستقل استخدام کند یا دائماً با خطاهای سامانه، قطعی اینترنت و مغایرتهای سیستمی مواجه باشد، بخشی از هزینه سیاستگذاری عمومی به فعال اقتصادی منتقل شده است.
از منظر سیاستگذاری، تفاوت اصلی ایران با کشورهایی مانند ترکیه، امارات یا اعضای اتحادیه اروپا در اصل استفاده از سامانهها نیست، بلکه در دامنه تکالیف، میزان اعتماد به فعال اقتصادی و نحوه استفاده از دادهها است.
در بسیاری از کشورها، سامانهها ابزار مدیریت ریسک و انتخاب موارد مشکوک برای بازرسی هستند. اما هرگاه هر مغایرت سامانهای بهعنوان دلیل وقوع تخلف تلقی شود و ضمانت اجراهای سنگین بر آن مترتب گردد، هزینههای انطباق افزایش یافته، کیفیت دادههای ثبتشده کاهش پیدا میکند و رابطه میان دولت و بخش خصوصی از همکاری به کنترل مستمر تغییر مییابد.
به همین جهت توجه به ابعاد سیاستگذاریهای اجرایی و الزاماتی در سطح فعالان اقتصادی و جمعیت میلیونی اصناف ضرورتی جدی است و قاعدتا انتظار میرود دولت در سطح کلان با درک این مفاهیم ساختاری در جهت اصلاح سیاستگذاریها گامهای عملیاتی بردارد. به همین منظور به طور مشخص انتظار اجرایی کردن موارد زیر در طی یک بسته سیاستی از ساختار دولت و سیاستگذار کلان مورد مطالبه جدی است.
- پنج گام برای اصلاح سیاستهای سامانهای
اگر هدف سیاستگذار، افزایش شفافیت، مقابله با قاچاق و ارتقای سلامت زنجیره تأمین است، تجربه ترکیه، کشورهای حوزه خلیج فارس و اقتصادهای توسعهیافته نشان میدهد که این اهداف را میتوان با هزینه کمتر و اثربخشی بیشتر نیز دنبال کرد.
در این راستا، چند پیشنهاد قابل طرح است:
نخست؛ استقرار نظام نظارت مبتنی بر ریسک به جای نظارت فراگیر:
در این زمینه به جای آنکه همه فعالان اقتصادی، صرفنظر از اندازه و نوع فعالیت، مشمول فعالیت یکسان تکالیف سامانهای باشند، لازم است نظارت بر واردکنندگان، تولیدکنندگان بزرگ، انبارهای عمومی، مراکز عمده توزیع و کالاهای پرریسک متمرکز شود. این همان رویکردی است که امروز در بسیاری از نظامهای تنظیمگری پیشرفته دنبال میشود.
دوم؛ اجرای اصل تناسب در تکالیف قانونی:
به این مفهوم که یک واحد صنفی کوچک یا خانوادگی نباید همان الزامات و مسئولیتهایی را داشته باشد که بر یک شرکت بزرگ تولیدی یا بازرگانی تحمیل میشود. به همین جهت تعیین تکالیف پلکانی بر اساس معیارهایی مانند گردش مالی، حجم کالا، تعداد کارکنان یا نوع فعالیت، ضمن کاهش هزینههای انطباق، به بهبود اجرای قانون نیز کمک خواهد کرد.
سوم؛ معافیت یا تسهیل تکالیف برای کسبوکارهای خرد:
در بسیاری از کشورها، بنگاههای کوچک و متوسط (SMEs) یا به طور کلی از بخشی از الزامات گزارشدهی مستمر معاف هستند یا از فرآیندهای سادهتر استفاده میکنند. لذا در ایران نیز میتوان اصناف خرد را از الزام ثبت برخط ورود و خروج کالا معاف کرد و تکلیف آنان را به نگهداری اسناد، فاکتورهای معتبر و ارائه اطلاعات در زمان بازرسی محدود ساخت. چنین رویکردی، ضمن حفظ امکان نظارت، فشار اداری و هزینههای غیرضروری را از دوش میلیونها واحد صنفی برمیدارد.
چهارم؛ تفکیک خطاهای اداری از تخلفات عمدی:
مغایرتهای ناشی از اشتباه انسانی، اختلال سامانه، قطعی ارتباطات یا پیچیدگیهای عملیات انبارداری نباید همان آثار حقوقی را داشته باشد که برای احتکار، قاچاق یا معاملات صوری در نظر گرفته میشود. لذا پیش از اعمال ضمانت اجراهای سنگین، باید امکان اصلاح اطلاعات و رفع مغایرت برای فعال اقتصادی فراهم باشد.
پنجم؛ اجرای اصل «یکبار ثبت اطلاعات»:
اطلاعاتی که یک بار در سامانههای گمرکی، مالیاتی یا تجاری ثبت شده است، نباید مجدداً از فعال اقتصادی مطالبه شود. یکپارچهسازی سامانههای دولتی و تبادل اطلاعات میان دستگاهها، هم کیفیت دادهها را افزایش میدهد و هم هزینههای انطباق را کاهش میدهد.
در نهایت، موفقیت سامانههای هوشمند نه به تعداد اطلاعاتی که از فعالان اقتصادی مطالبه میشود، بلکه به میزان اعتماد متقابل، سادگی مقررات، تناسب تکالیف و کیفیت حکمرانی داده بستگی دارد.
با این تعاریف، سامانهای موفق است که هزینه فعالیت قانونی را کاهش دهد و فعالیت غیرقانونی را پرهزینه کند؛ نه آنکه هزینه اصلی اجرای سیاست بر دوش فعالان قانونمدار، بهویژه اصناف خرد، قرار گیرد.
