داود صفی خانی
قانون پایانههای فروشگاهی و سامانه مؤدیان در مهرماه سال ۱۳۹۸ به تصویب رسید قانونی که هدف آن ایجاد شفافیت در مبادلات اقتصادی، ساماندهی اطلاعات فروش و اصلاح فرآیندهای مالیاتی بود. اما اجرای این قانون برخلاف زمانبندی اولیه، با تأخیرهای متعدد، اصلاحات پیدرپی، صدور دستورالعملهای جدید و دورههای تمدید مواجه شد.
تأخیر چندساله در اجرای کامل این قانون، خود نشان میدهد مسئله فقط به تصویب یک قانون و ابلاغ یک تکلیف محدود نمیشود. تجربه این سالها نشان داد میان آنچه در متن قانون پیشبینی میشود و آنچه در میدان اقتصاد امکان اجرا دارد، فاصلهای جدی وجود دارد.
یکی از ریشههای این فاصله، شیوهای از قانونگذاری است که در آن ابتدا قانون تصویب میشود و پس از آن تازه فرآیند گفتوگو، بررسی مشکلات اجرایی و دریافت نظرات فعالان اقتصادی آغاز میشود در حالی که در بسیاری از نظامهای تصمیمگیری، ارزیابی امکان اجرا و مشورت با ذینفعان باید پیش از تصویب قانون انجام شود نه بعد از آن!
وقتی پیش از تصویب، واقعیتهای کسبوکارها، زیرساختهای فنی، توان اجرایی مخاطبان و آثار اقتصادی یک تکلیف بهطور کامل بررسی نشود، نتیجه معمولاً مجموعهای از اصلاحیهها، بخشنامههای تکمیلی، استثناها و تعویقهای اجرایی خواهد بود مسیری که در مورد قانون پایانههای فروشگاهی و سامانه مؤدیان نیز شاهد آن بودهایم و هستیم. این امر نه تنها اجرای قانون را دشوار میکند بلکه خود عاملی بر بی اعتمادی به اجرای قانون هم میشود. قانون زمانی میتواند پایدار و قابل اجرا باشد که از دل واقعیت جامعه و تجربه فعالان اقتصادی شکل بگیرد یعنی از پایین به بالا طراحی شود، نه اینکه از بالا به پایین تحمیل شود.
وقتی ذینفعان یک قانون پس از تصویب آن تازه در جریان جزئیات و تبعات اجرایی قرار میگیرند، طبیعی است که فاصله میان متن قانون و واقعیت میدان ایجاد شود و مسیر اجرا با اصلاحیه، بخشنامه و تعویقهای متعدد همراه شود.
مشورت پیش از قانونگذاری، هزینه اجرا را کاهش میدهد و احتمال موفقیت قانون را افزایش میدهد و این در مورد قانون مذکور دقیقا رخ داده است.
با این حال باید گفت شفافیت اقتصادی و اصلاح نظام مالیاتی، بدون تردید یکی از نیازهای اساسی اقتصاد کشور ماست. هیچ فعال اقتصادی واقعی با اصل شفافیت مخالف نیست اما تجربه نشان داده است که اجرای موفق هر سیاست اقتصادی، نیازمند هماهنگی میان قانون، زیرساخت، ظرفیت اجرایی و واقعیتهای موجود در بازار است.
اظهارات اخیر سخنگوی سازمان امور مالیاتی درباره اجرای صورتحساب الکترونیکی و اینکه ثبت صورتحساب فرآیندی ساده است و هزینه خاصی برای اصناف ندارد، بار دیگر این پرسش را مطرح میکند که آیا سیاستگذار، واقعیت فعالیت روزمره کسبوکارهای خرد را به اندازه کافی در نظر گرفته است؟
باید به سخنگوی سازمان گفت مسئله اصناف این نیست که یک بار بتوانند وارد سامانه شوند یا چند گزینه را انتخاب کنند. مسئله، تکلیف مستمر و روزانهای است که بر دوش میلیونها واحد صنفی قرار میگیرد. واحدی که در طول روز با دهها یا صدها معامله مواجه است، باید علاوه بر تأمین کالا، فروش، پاسخگویی به مشتری و مدیریت کسبوکار، مسئولیت ثبت دقیق اطلاعات مالیاتی را نیز بر عهده بگیرد.
مقایسه ثبت صورتحساب با عملیاتی مانند کارتبهکارت کردن طبق گفته های سخنگوی سازمان مالیاتی، نادیده گرفتن تفاوت میان یک اقدام شخصی و یک تکلیف قانونی مستمر است. کارتبهکارت یک عملیات موردی است، اما ثبت صورتحساب فرآیندی است که تداوم، دقت، آموزش، زیرساخت مناسب و مسئولیت حقوقی نیاز دارد.
از سوی دیگر، مسئله فقط به توانایی کار با سامانه محدود نمیشود. حتی اگر یک ابزار از نظر فنی ساده طراحی شده باشد، اجرای آن در سطح گسترده نیازمند زیرساخت ارتباطی، آموزش کاربران، پشتیبانی فنی، تجهیزات مناسب و آمادگی واقعی میلیونها فعال اقتصادی است.
از طرف دیگر وقتی گفته میشود از ابتدای سال ۱۴۰۶ رسید دستگاههای کارتخوان دیگر صورتحساب محسوب نمیشود، موضوع صرفاً تغییر یک رویه فنی برای اصناف که نیست بلکه تغییر مهمی در شیوه انجام تکالیف مالیاتی بخش بزرگی از بازار است. در چنین شرایطی این سؤال مطرح میشود که آیا همه پیشنیازهای اجرایی این تحول فراهم شده است؟
اما چالش اصلی حتی فراتر از مسائل فنی است. قانون باید در بستر اقتصادی قابل اجرا باشد. نمیتوان ساختار اقتصادی کشور را نادیده گرفت و انتظار داشت صرفاً با وضع یک الزام اداری، تمام زنجیره اقتصاد شفاف شود.
در اقتصادی که سالها با محدودیتهای وارداتی، پیچیدگیهای تعرفهای، مجوزهای متعدد، بروکراسیهای سنگین و فاصله میان تجارت رسمی و نیازهای واقعی بازار مواجه بوده است، طبیعی است که بخشی از فعالیتهای اقتصادی به سمت مسیرهای غیرشفاف حرکت کند.
اگر هدف، شفافیت واقعی است، باید از ابتدای زنجیره شروع کرد از تولید، واردات، توزیع و گردش کالا. نمیتوان بخش پایانی زنجیره یعنی واحد صنفی کوچک را موظف کرد تمام بار شفافسازی اقتصادی را بر دوش بکشد، در حالی که ریشههای شکلگیری اقتصاد غیرشفاف همچنان پابرجاست.
بسیاری از قوانین و سامانههای مالیاتی در کشورهایی اجرا شدهاند که اقتصاد آنها بر پایه تجارت رقابتی، زنجیره تأمین مشخص، نظام بانکی شفاف و زیرساختهای توسعهیافته شکل گرفته است. نمیتوان بدون فراهم کردن همان پیشنیازها، صرفاً بخش پایانی یک مدل را وارد اقتصاد کرد و انتظار همان نتیجه را داشت.
پرسش سخنگوی اتاق اصناف درباره اینکه اگر اجرای صورتحساب الکترونیکی تا این اندازه ساده و کمهزینه است، چرا تحقق آن سالها زمان برده، پرسشی قابل تأمل است. طولانی شدن اجرای یک طرح بزرگ نشان میدهد موضوع فقط به اراده قانونی محدود نیست و پیچیدگیهای فنی، اقتصادی و اجتماعی نیز در آن نقش دارد.
اصناف مخالف شفافیت نیستند اما شفافیت با انتقال هزینه و مسئولیت اجرای آن به کوچکترین واحدهای اقتصادی ایجاد نمیشود. شفافیت یک فرآیند ساختاری است که نیازمند اصلاح بسترهای اقتصادی، کاهش موانع تجارت، ایجاد زیرساختهای لازم و سپس اجرای دقیق ابزارهای نظارتی است.
آنچه واضح و روشن است قانون زمانی موفق خواهد بود که علاوه بر الزام قانونی، امکان اجرای واقعی آن نیز وجود داشته باشد. فاصله گرفتن از واقعیت کف بازار، حتی با هدف اصلاح نظام مالیاتی، میتواند به جای افزایش شفافیت، هزینه و پیچیدگی بیشتری برای بخش مولد اقتصاد ایجاد کند.
خلاصه کلام اینکه از نظر نگارنده برای رسیدن به شفافیت واقعی، باید همزمان چند پیشنیاز فراهم شود اقتصاد باید به سمت رقابتیتر و آزادتر شدن حرکت کند، موانع و پیچیدگیهای غیرضروری تجارت کاهش یابد، زیرساختهای فنی و آموزشی فراهم شود و نگاه نظام مالیاتی به اصناف خرد نیز متناسب با واقعیت این بخش از اقتصاد اصلاح شود.
اصناف خرد نباید با همان سطحی از تکالیف مواجه شوند که برای بنگاههای بزرگ و دارای ساختار مالی طراحی شده است. اساساً پیشبینی سازوکارهایی مانند تبصره ماده ۱۰۰ و مالیات مقطوع نیز ناشی از همین واقعیت بود که بسیاری از کسبوکارهای کوچک توان انجام تکالیف پیچیده مالیاتی مانند تنظیم و ارسال اظهارنامه عملکرد سالانه را به تنهایی ندارند و نیازمند فرآیندهای سادهتر هستند.
حال اگر یک واحد صنفی کوچک برای انجام یک تکلیف سالانه نیازمند سادهسازی فرآیند مالیاتی است، چگونه میتوان انتظار داشت همان واحد، بدون فراهم شدن زیرساخت، آموزش و ابزار مناسب، هر روز و برای هر معامله صورتحساب الکترونیکی صادر و مدیریت کند؟
مسئله اصناف مسئله تناسب میان تکلیف و توان اجرایی است. شفافیت زمانی پایدار خواهد بود که متناسب با ساختار واقعی اقتصاد طراحی شود، نه اینکه صرفاً از طریق افزایش الزامات اداری، بخشنامهای و سامانهای دنبال شود.
